《中国经济周刊》记者 南焱／北京报道

　　残疾人就业保障金(下称“残保金”)，这一事关国内8296万残疾人劳动权利和生存发展的重大政策，自上世纪 90年代初推出并实施以来，对促进残疾人就业、推动中国残疾人事业发展，发挥了巨大作用。自2006年起，北京市的“ 残保金”由之前的残联征收改为地税代征，这一征收主体的改变，使“残保金”的数额骤然巨增，两年共计征收21.19亿元。但尴尬的是，“残保金”每年只用去30％左右，大部分却呆在国库里“休眠”，而残疾人的许多现实需求又难以得到满足。据了解，“残保金”使用率低的尴尬局面在很多地区都存在，具有普遍性。尽管目前全国还没有准确的权威数字统计，但至少有数十亿元，甚至过百亿元的“残保金”花不出去，为什么会出现如此尴尬的局面？如何才能破解现有的政策瓶颈？

　　“残保金”使用率

　　缘何只有30％

　　2008年9月5日，家住北京市教子胡同的韩宝寅老人见到《中国经济周刊》记者后，一把抓住记者的手，一个劲地向记者表达对党和政府的感谢，并让老伴领着记者看她家的卫生间，这是一个经过改造的无障碍的卫生间。

　　6年前，韩宝寅老人不慎摔伤造成股骨头坏死，落下残疾，平时拄着拐杖在屋里只能挪动两三米。门可以不出，但厕所不能不上，在老人看来上厕所是她生活中最大的难题，厕所台阶有40多厘米高，每次上台阶，老伴要先拿个凳子垫在她的脚下，然后从后面拦腰抱住再使劲往上提。这可难坏了两位已年过七旬的老人。

　　而就在今年初，宣武区残联通过居委会了解到这个情况后，立即对韩宝寅家的厕所进行了无障碍改造。解决了困扰老人6年的生活难题。

　　这是北京市残联出台和实施的重残家庭无障碍改造项目，改造费用由残联提供，仅宣武区已经改造350户，还有6 00多户准备改造。而北京市已经改造5000多户。

　　类似这样的例子还能列出很多，诸如对残疾人考学进行奖励；对2.9万名重残人员，参照低保标准每月发放生活补助金；创建了220个残疾人劳动职业康复项目，150个温馨家园……值得关注的是，这些特别为残疾人提供的公益性和福利性项目的建立和开展，皆源于残疾人就业保障金(下称“残保金”)的征缴所带来的推动，对此社会赞誉十分强烈。

　　然而，在喜悦的同时，残联也有自己的困惑。记者在采访中得知，上述惠及残疾人的资金支出，均是突破政策所致，花的只是很少的部分，还有很大的资金却在国库里“休眠”。与此同时，残疾人的切身需求仍然难以满足，且“残保金”每年的征缴额度还在继续攀升。残疾人事业的发展将如何突破这一怪圈？

　　喜：征收新办法带来金额骤增

　　北京市“残保金”缴纳是从1994年开始的，当时由残联征收，但力度很弱，征收效果并不理想。2006年改为地税代征，当年征收金额9.52亿元，超过过去11年的征收总和6.5亿元。2007年继续跃升，达到11.67亿元。这让残联惊喜万分。

　　早在1994年，北京市政府颁布了《北京市按比例安排残疾人就业办法》，也就是该办法掀开了北京市在其行政区域范围内，开始向所有未按本单位在职职工数1.7％比例安置残疾人就业的机关、团体、企事业单位，征收残疾人就业保障金，征收的标准则由市残联参照当年全市职工平均工资制定的系数征收，当时征收的主体是残联。但征收最好的年份也不过8 700多万元。

　　到了2006年7月，《北京市残疾人就业保障金征缴管理办法 》实施，征收人员比例依然按照1.7％，征收标准却按照统计局公布的上年度全市职工年平均工资的60％。然而，至关重要的是在这个办法里征收主体改由地税代征，从而使“残保金”的征收得到了空前飞跃。

　　但从1994年到2005年的11年间，实际征收是由街道残联来做的，由于街道残联人手少，为了调动街道的积极性，残联还采取了一些激励手段。仅宣武区残联而言，他们就曾采用按2％提成的办法返给街道，但就这样也很难，许多单位根本不买账。宣武区那时收取年份最好的是200多万元，根本不够开展工作，财政补贴每年是100多万元。

　　宣武区残联执行理事长李程对记者说：“残联本身是弱势部门，那时说是征收，倒不如说是去求，利用熟人关系去磨点，根本不可能按比例去收。当时由于资金的限制，想做的事情无法去做，工作开展的十分艰难。”

　　那时，“残保金”由街道残联收取，交到区县残联汇总后，60%市里拿走，40％留在区县。据介绍，当时区县残联对此意见很大。2006年改革之后，北京市残联为了平衡比较困难的地区，决定40%缴市里，区县留60％。但就这样区县还是有意见。一位区残联的工作人员主动向记者提出此事，她认为，区县是做具体工作的，支出较大，市残联应该要少拿一些。而市残联则认为，他们收取这笔费用，主要用于全市性政策的实施和区县之间的调剂。

　　据悉，最早在全国其它地方征收“残保金”，可朔及至1992年，当时由国家计委、民政部、劳动部、中国残联四部门联合颁布全国残疾人就业的文件，地方政府依据这个文件制定地方的政府令、省长令、市长令纷纷开展工作。1998年后，除西藏外全国基本已经推开，并由过去残联征收全部改由税务代征，收取资金入同级国库，并纳入同级财政预算，专款专用，从而使全国的征收取得了突飞猛进的跃升。

　　忧：支出老办法使“残保金”使用率仅为30％

　　自2006年开始，北京市“残保金”由地税代征后，增幅惊人，但尴尬的是，每年只用去30％，大部分却呆在国库里花不出去，而残疾人的需求又难以得到保障。为什么会出现如此尴尬的局面？

　　重要的原因是政策局限。1995年财政部在颁布的《残疾人就业保障金暂行规定》里规定了该项资金的支出5个项目范围，“(一)补贴残疾人职业培训费用；(二)奖励超比例安置残疾人就业的单位及为安排残疾人就业做出显著成绩的单位；(三)有偿扶持残疾人集体从业、个体经营；(四)经同级财政部门批准，适当补助残疾人劳动服务机构经费开支；(五 )经同级财政部门批准，直接用于残疾人就业工作的其他开支。”此后，全国各地的财政部门都是按照此项规定制定政策进行预算审核。

　　但在实际运作中，各地都有所突破。

　　北京市残联理事李树华表示，财政部的这项规定，是13年前制定的，已经很难适应当前发展的需要，现在北京市残联每年都在会同财政等部门争取突破一些资金使用政策。

　　2007年，北京市政府颁布了《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》，该办法在财政部规定的5个范围的基础上，进行了细化，列出了9个使用范围，其中突破性使用范围的有：扶残助学费用、补贴困难残疾人生活和社会保障费用。这也突破了1994年北京市政府颁布的《北京市按比例安排残疾人就业办法》规定的“残保金”的5个项目的使用范围。

　　此外，在现有的资金使用范围内，实际中无法落实，也是政策的制约所致。

　　根据北京市政府颁布的《北京市残疾人就业保障金管理使用暂行办法》规定，可以对使用残疾人单位进行设施等项目的无障碍改造。

　　但记者在采访中得知，残联到目前为止落实对安排残疾人就业的单位进行无障碍设施改造的费用支出较为困难，有的只是按照就业人数来决定项目改造的。然而实际中，许多安置残疾人就业的企业也曾给当地残联提出过，要求提供无障碍设施改造的经费补贴。为什么很难落实呢？

　　宣武区残联执行理事长李程说：“按规定，钱是可以用在这个方面。但到目前为止没有一个细则，给企业补多少，因为未定标准，很难实施。我们在这方面没有补，这种标准的出台不是区县来定，必须要市里制定。”

　　既然是残疾人就业保障金，那么对促进残疾人就业培训的力度应该很大，就业率应该很高，但实际中并非如此。

　　据北京市残联教育就业部主任王国锋透露，当前“残保金”费用支出最大一块并不是就业培训，而是重残人员生活补助，根据测算，今年该项支出是1.36亿元。

　　李程认为，由于残联的就业培训还只是粗放式，主要根据残疾人的需求出发，但有时这种需求与市场是脱节的，所以就业率很低。

　　目前，国内残疾人培训与国际相比差距很大，李程曾到美国考察过残疾人培训工作，她说美国是一对一个性化的培训，他们是根据市场为残疾人度身定制培训计划，因此美国残疾人参与竞争性行业的就业率很高，但支出的成本也很大。

　　当下，在国内培训做得较好的是广州，采用的是香港模式。广州是在组织结构上按残疾类别成立不同的指导中心，对不同类别的残疾人提供不同的培训等一条龙服务，这样会有效地与市场结合。也有利于残疾人的个性化需求。而北京、上海等地还是依托其它部门进行资源整合，但实际效果与市场差距很大。

　　中国社科院社会学所一位专家认为，残疾人就业保障金应该以就业培训为主，因为残疾人只有就业了才能得到所有保障，才能有益于身心的健康。但在就业培训方面值得深入探索的工作还很多，如果继续深化的话，需要花钱的地方也很多，但也更能符合残疾人的就业需求，现在这种粗放式的培训已经不能适应市场的需要了，残联要从自身体制上寻求突破，这样也许才能真正找到为残疾人花钱的途径。

　　惑：北京为何6万多家单位欠缴

　　令残联头疼的是，北京目前共有40多万家机关、团体、企事业单位，而每年欠缴“残保金”的就有6万多家，这6 万多家里中央机关、事业单位、民营企业占了不少，对于未缴的这些单位，残联显得无可奈何，因为当前对于不缴的，只有《北京市残疾人就业保障金征缴管理办法》规定：“按每日千分之五计收滞纳金”。但具体如何执行没有明确。

　　据北京市残联理事李树华透露，市残联曾有设想，对不缴“残保金”的单位，由财政局下达催缴通知书，如果还不缴就发律师函，最后递交法院，由法院强制执行。但实际中进行不下去，原因是征收时残联负责审核，如果仅由残联设定一个单位没聘用残疾人，定了须缴额度，但不缴的单位通常不参加审核，实际有没有用残疾人，残联不知道。如果这些单位已经按比例安置了残疾人就业，是无须缴纳的。这样的话，财政局无疑就会承担很大的风险，所以只好作罢。

　　那么，为什么会有这么多家单位都不缴纳呢？记者采访中一些相关人士表达了自己的看法。

　　宣武区残联执行理事长李程认为，残疾人就业保障金其实是惩罚性措施，它是促进残疾人就业的手段，是因为你没有按规定安置残疾人就业，所以你就应该缴纳“残保金”。然而一些单位对这项工作还不理解，也就拒绝缴纳这笔费用。

　　实际中，有些企业不太适合残疾人就业，但在这样的规定里，只有无条件缴纳，因此这些企业也满腹怨言。

　　宣武区一家知名的出租汽车公司，由于出租车行业不适合残疾人就业，它的职工人数多，按比例每年都要缴纳600 多万元的“残保金”，这无疑给企业增加很大的负担，企业负责人也曾给区残联提出过予以照顾的申请，但由于这是政策性规定，区残联也无能为力。这家公司只好按章缴纳。

　　也有企业负责人对于缴纳的“残保金”，能否真正用到实处，表示疑虑。

　　一家民营企业的负责人说：“这么巨大的一笔费用，残联应该向缴纳人公布经费的使用情况，这是对缴纳人起码的尊重，但现在根本没有，只知道每年催缴，缴完了，我们什么也不知道，这样的管理是不透明的，如果长此以往，不缴的单位会越来越多，即使是税务代征，这样征收下去也会萎缩的，应该从法律的层面来系统规范。”

　　对此，北京市残联教育就业部主任王国锋表示，残联向社会公布“残保金”使用情况是应该的，现在残联只公布了“ 收”，未公布“支”，下一步要做这项工作。

　　对于“残保金”这种善良的公益性负担，许多未缴的企业也有自己的意见。

　　一个一直未缴“残保金”的企业负责人说：“我们企业已经依法缴纳该缴的一切税费，况且我们活得也不是很好。如果这笔款是要企业肩负社会责任的话，那么就不应该强征，而应该本着自愿原则。如果真正要企业必须缴纳这笔费用，那就应该以税收的形式确立，我们没有任何意见，但现在这种形式还是有待商榷的。”

　　作为推动和发展残疾人事业的主体，残联则有自己的看法。

　　北京市残联理事李树华说，“这些单位不缴，没有一个惩罚性措施，负面影响很大，长期下去征收就可能退步。因此，对没缴纳‘残保金’的单位要有一个处罚措施。目前我们正在调研，促进人大立法，但这需要一个过程。”

　　中国社科院社会学所一位专家认为，立法的目标不仅仅是惩罚，应该是如何进行科学征收、分层征收，如何科学管理资金，最后才是处罚。